flb （二）监察委员会在性质上不同于行政监察机关 《宪法》第89条规定，国务院行使领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作的职权。
也就是说，上下级行政机关之间的分权关系不过是一种领导与被领导、命令与执行的关系，是一种权力秩序或强制秩序。[89] 让·里韦罗等：《法国行政法》，第49、51页。
人的利益不能通过平等竞争获得满足，而只能被动接受分配。对部门协同事务或区际事务，依法可以按照纵向行政关系由上级行政机关处理。凯尔森所说的民主，是指治理要更接近、更符合民意。社会的或政治的意义上的权力，意味着权威和上级与下级之间的一种关系。[8] 盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京：北京大学出版社，2008年，第5页。
在我国，早期的行为法机制与计划经济具有密切关系，多适用于部际关系。自然本来是浑然一体的。这些表述分别从不同的角度揭示了国家监察委员会的属性，笔者于本文中是基于构建多元权力制约机制的目的，在国家权力结构中思考监察委员会的定位及监察权的双重属性。
[33]此外，司法机关和军事机关等国家机关，其职权的行使归根结底都是为了公共利益。以公共利益为理论基础来界定检察院的法律定位和检察权，显然没有抓住问题的本质。概言之，主要问题是同体监督乏力，异体监督缺失，党纪国法断层，监察资源分散，对象难以周延等。对其他行政机关的违法行为，检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院才可以提起行政公益诉讼。
[13]然而，这套权力制约体系中的各种机制在运行中暴露出了各自的局限。[12] 同前注1，韩大元文。
龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，《法学》1999年第10期。[⑦] 参见谢鹏程：《也谈监督、制约和制衡》，《检察日报》2008年5月29日，第3版。参见张千帆：《宪法学导论——原理与应用》（第三版），法律出版社2014年版，第287页。有的学者认为由于检察机关的几乎所有权力皆与公共利益相关，因此应将检察机关重新定位为公共利益的守护者，检察权则是检察机关基于保护公共利益之需要，而向司法机关提起诉讼请求及为实现该诉讼请求而行使的一系列权力的总称。
检察机关的监督通常是事后监督，无论是对法院的审判行为，还是对行政机关的执法行为，都是在监督对象的行为已经做出之后进行监督，在其他国家机关行使权力的行为作出之前，检察机关不得进行预先干预。[26] 同前注16，魏昌东文。权力制约 2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《改革试点决定》），正式拉开了监察体制改革的大幕。仅《改革试点决定》中确定的履行监察权的措施和手段就涵盖了行政权、检察权、司法权的行使方式。
[46] 参见湛中乐：《三个层面构建科学的行政检察监督体系》，《人民监察》2015年第2期。在实质意义上，我国一切国家权力都来源于人大。
[18] 中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。检察机关被整合至监察委员会的职能向来被视为检察院的牙齿，也一直是检察监督能够得到被监督者充分尊重的威慑力。
权力监督是外部监督，监督者是特定的，而被监督对象则遍及各个领域，这就必然对监督者的专业素质和能力提出很高的要求，既要熟悉监督权的行使，又要熟悉被监督者的业务特点和权力运行模式，否则，将要么因为技不如人而无法实现有效监督，要么矫枉过正而对被监督者的正常工作造成干涉甚至出现权力越界。既然监察委员会全盘吸收了行政监察部门的职能，并且与纪委合署办公，显然也就一并接收了相应的监督方式。然而，无论是理论界还是实务部门，往往混用制约、监督和制衡这三个概念。注释 [①] 韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期。[43] 同前注32，王玄玮文。《改革试点决定》规定，监察委员会监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况。
从权力来源看，这项权力是从行政权和检察权中剥离出来的，显然它兼具行政权和检察权的属性，[20]在某种意义上是一种师出多门的权力。从履职措施来看，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。
由此可以推知，对尚未构成犯罪的公职人员违法违纪行为，监察委员会可以直接作出相关处理决定，这种处置权是实体性的权力，而对涉嫌职务犯罪的监察对象行使的处置权多数情况下是程序性权力，不是最终的处理权。可见，从本质上讲，监督权是一项不同于且外在于被监督的权力的一项专门权力。
[51] 列宁：《列宁全集（第43卷）》，人民出版社1987年版，第196页。无论是监察权的属性，还是监察委员会的宪法地位，抑或是监察权的行使方式，都具备了独立性的特点。
公安机关侦查终结并将案件移送给检察院的目的是希望检察院提起公诉，从而使案件进入审判程序，但是检察院通过对公安机关侦查结果的审查改变了诉讼进程的走向，使得案件重回侦查程序。其一，如何提高监督者的专业素质和监督能力。[17] 根据来源的不同，目前对监察委员会属性和定位的表述大致可以分为两类。在判断国家监察权的性质和国家监察委员会的法律定位，以及检察权的性质和检察机关的法律定位之前，需要先界定几个基础概念：权力制约、监督与制衡。
[②] [德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆1997年版，第81页。[43]笔者认为，法律监督权并非排他性的权力。
[47]尽管这些问题最终有待出台我国《国家监察法》来予以解答，但是，现阶段仍然可以从《改革试点决定》的内容本身看出一些端倪。[①]因此，要解决这一改革和创新中的具体问题，必须先从理论上厘清国家监察权的属性和监察委员会的法律定位，并重新思考职能整合后的检察权性质以及检察机关的宪法定位。
[59]因此，在监察体制改革全面推行之前，必须要思考检察制度如何发展才能保证检察监督真正发挥实效。监察委员会的职权如何规范运行、检察机关与监察委员会如何衔接等均是关系改革试点工作成败的重要问题。
正因如此，有学者明确提出行政法在本质上就是以公共利益为本位的法。[44] 参见前注29，韩大元文。其三，监督权的运行独立于被监督的权力，即监督权的行使遵循自己的程序，不参与被监督的权力运行过程。这一切说明，监察体制改革的实质在于国家监督监察权的重新配置。
中国共产党十八届四中全会明确提出建立重大行政决策终身责任追究制度，就体现了对行使公权力的人员实行终身监督的政策导向。《改革试点决定》规定了监察委员会履行监督、调查、处置三项职权和可以采取的十二项相关措施。
侦查监督包括批准逮捕、对公安机关的侦查行为进行审查决定是否提起公诉。一类是官方表述，即国家监察委员会是党统一领导下的国家反腐败工作机构。
有学者将之称为现代公共权力‘第四权。毕竟设立监察委员会既是事关全局的重大政治改革，也是国家权力结构改革的重大举措。
